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完善高校内部治理结构:回顾与展望

时间:2019年07月26日 作者:姜晓云 来源: 中国社会科学报

党的十八届三中全会要求到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。高等教育领域改革的一个重要目标就是深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。

制度设计基本完成

党和国家高度重视高校内部治理结构完善问题。20141015日,中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》(以下简称《意见》),明确党委统一领导学校工作,校长主持学校行政工作,并要求健全党委与行政议事决策制度,完善协调运行机制。在完善协调运行机制方面,包括健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构,发挥教职工代表大会及群众组织作用。同年,教育部颁布实施《高等学校学术委员会规程》(以下简称《规程》)和《普通高等学校理事会规程(试行)》(以下简称《规程(试行)》)。加上2011年教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》(以下简称《规定》)、2017年共青团中央办公厅和全国学联秘书处印发的《高校学生代表大会工作规则》,高校协调运行机制得到进一步完善。20151227日、20181229日全国人大常委会先后两次修正《中华人民共和国高等教育法》,标志着我国完善高校内部治理结构已基本完成制度设计。

一是明确了高校内部治理结构的要素构成。《意见》指明高校内部存在政治权力、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力。四大权力是高校内部的主要权力,也是高校内部治理结构的基本要素。《规程(试行)》把健全高等学校内部治理结构作为一个基本出发点,是一种宝贵的探索。二是明晰了高校内部治理结构的权力载体。高校政治权力的行使在于党委,议事决策机构为党的委员会全体会议和常务委员会;行政权力的行使在于校长,其议事决策机构为校长办公会或校务会;学术权力的行使在于学术委员会;民主管理和监督权力的行使在于教职工代表大会及群众组织。三是指明了高校内部治理结构的内在关系。《意见》规定:在高校内部治理结构中,居于领导核心地位的是学校党委,校长要在党委领导下开展工作,党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度;学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等处于协调运行机制层面,是对党委领导下的校长负责制这一领导体制的有益补充。《规程》明确规范和加强学术委员会建设,完善内部治理结构,保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用。《规定》明确依法保障教职工参与学校民主管理和监督,完善学校制度,促进学校依法治校。

从单向管理走向多元主体共治

高校如何更好地激发内生发展动力,进一步提高办学质量,推进世界一流大学和一流学科建设,是一个方向性的问题。其中,完善高校内部治理结构,从单向的管理走向多元主体参与的共治,是一个重要方面。

广大高校根据党和国家部署,结合自身改革和事业发展需要,认真加以落实。一是扩大高校办学自主权。高校办学自主权是高校首要的、基本的权力,是高校健康发展的前提。随着高校办学功能的逐步拓展及自主办学范围的不断扩大,单一的垂直管理方式已经无法更好地调动各方积极性。进入内涵式发展阶段,更需要高校有一个完善的内部治理结构,来承接政府对高校的进一步简政放权。为此,摆脱既有路径依赖,构建政治权力、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力参与共治的内部治理结构,成为高校新的路径选择。

二是加强党对高校的领导。在高校内部治理结构中,党委是学校的领导核心,具有十大方面领导权,实行集体领导与个人分工负责相结合。校长是学校的法定代表人,负责十大方面的工作。二者关系的关键在于对学校重要行政事项的处理、所承担的领导职能及其实现方式不同。可以说建议权和执行权在校长,决策权在党委。党委在决策时必须采用表决这一民主集中制方式,校长在建议和执行时可采用作出决定这一直接拍板方式。学校党委和校长权力清单及行使权力方式的明确,解决了困扰高校多年的问题,加强了党对高校的领导。

三是促进高校的协调运行。在高校内部治理结构中,校长处在一个很特别的位置:在学校党委领导下依法独立负责地行使职权,主持学校行政工作;依法代表学校行使民事权利、履行民事义务,是学校民事事务的代表;负责学术事务;对全体教职工负责,向教职工代表大会报告工作,听取意见和建议等。日益繁忙的高校工作中,校长在促进高校协调运行方面发挥着极其重要的作用。

促进各种治理要素发挥化学反应

习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调:完成组织架构重建、实现机构职能调整,只是解决了上的问题,真正要发生化学反应,还有大量工作要做。这为高校进一步完善内部治理结构指明了努力方向、提供了重要遵循。

完善和发展中国特色现代大学制度、推进高校治理体系和治理能力现代化,是一个大方向。接下来要加强制度建设,力争形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,保证高校的共治、善治和长效治理。首要任务是制定高校章程,内部治理结构是高校章程的核心内容,通过章程建设,可以理顺高校内部治理结构,并用章程文本将其制度化、规范化,这是构建现代大学制度的关键。然后是依据高校章程,制定或修订高校的基本制度,主要是议事决策和咨询制度。高校要建立文件审核和清理工作机制,对现有的内部规章制度进行废、改、立,失去时效的制度坚决予以废除,失去部分时效的制度立刻予以修改,需要建立的制度抓紧制定。努力解决内部制度新旧杂陈,全面性、整体性、系统性、综合性不够,碎片化现象严重等问题,以高校章程为引领加强制度建设。

深化高校内部组织机构改革,完成组织架构重建、实现机构职能调整,是一项迫切工作。许多高校每隔几年都会进行一轮内部组织机构及编制改革,以完善机构设置、调整机构职能、科学配置人员,但由于自我革命的决心不大,导致每轮改革均会新增机构、干部及编制数量,不仅达不到改革的目的,反而导致高校行政化日趋严重。上级主管部门应适应高等教育内涵式发展需要,推进机构编制法定化,促进高校深化内部组织机构改革,通过组织架构重建、机构职能调整,更好地履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流与合作等功能。

促进各种治理要素发生化学反应,营造良好的高校内部治理生态,是一项基础性工作。从目前完善高校内部治理结构的实践来看,党委领导下的校长负责制落实得最好,教职工代表大会制度、学生代表大会制度列其次,学术委员会制度大都搭建了框架,理事会制度仍在探索之中。高校党政方面的决策容易得到执行,主要是因为有相应的党政系统机构。教职工代表大会的提案办理依托工会,学生代表大会的提案办理依托学生会、党政部门和有关职能部处支持,也容易得以落实。而学术委员会与学位评定委员会、教学委员会之间的关系如何,怎样协调好文科学术委员会与理科学术委员会的分置问题,学术委员会是否需要一个常设的秘书处,学术委员会和其他学术机构的关系,学术权与行政权之间的关系,需要长时间精心调适。理事会连接起高校与社会各界,理事的代表性与合法性、权利与义务等问题也值得继续探索。(作者单位:南京师范大学档案馆)

 

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